关于如何通过“两法衔接”机制

有效开展危害食品药品安全犯罪专项

立案监督工作的研究

钟山区人民检察院党组副书记、常务副检察长  刘艳

“两法衔接”（即行政执法与刑事司法衔接）机制是行政执法机关与司法机关之间相互协作、配合及监督的工作制度，旨在防止以罚代刑、有案不立、有罪不究以及渎职等问题。自2015年最高人民检察院决定开展“危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动”以来，六盘水市钟山区人民检察院认真贯彻落实上级院的安排部署，充分发挥“两法衔接”机制的枢纽作用，结合实际积极开展相关工作，确保两个专项立案监督活动取得成效。

一、专项立案监督工作开展情况

1、监督行政机关移送案件情况。2015年以来，共监督行政机关移送案件32件。

2、立案监督情况。2015年以来，共对公安机关提起立案监督18件。

3、监督案件处理情况。公安机关依法立案侦查后，移送我院审查起诉2件7人，我院提起公诉2件5人，均被同级人民法院作出有罪判决。

二、典型案件

2015年5月2日至5月22日期间，卢勇、杨梅及邓海江在未办理任何证照的情况下，租用六盘水市钟山区马鞍村的两间民房，将从田湾菜场等地收购的猪肠上的边角料，加工提炼猪油准备销往农村或外地。2015年5月22日，该加工场所被钟山区市场监督管理局查获，当场扣押了成品猪油832.5公斤。经检验，上述猪油酸价超标，质量不合格。

该案是笔者于2015年9月23日列席区人大七届第38次会议，听取区人民政府关于食品安全工作情况的报告时了解，随后通过会签的“两法衔接”联席工作机制，到区市场监督管理局调阅该案的相关案卷材料，并引导行政机关取证和完善证据，审查后认为卢勇、杨梅生产、销售不符合食品安全标准的食品，足以造成严重食源性疾病，二人的行为均已涉嫌生产、销售不符合安全标准的食品罪，但该案移送公安机关后并未立案侦查。    

2015年10月13日我院依法向六盘水市公安局钟山分局发出《要求说明不立案理由通知书》，要求该局说明未对卢勇等人立案侦查的理由，该局于同月20日主动立案侦查。2016年3月10日，我院以被告人卢勇、杨梅、邓海江犯生产不符合安全标准的食品罪提起公诉。2016年3月24日，六盘水市钟山区人民法院以生产不符合安全标准的食品罪一审判处邓海江有期徒刑六个月，缓刑一年，并处罚金2000元；卢勇拘役四个月，缓刑六个月，并处罚金1500元；杨梅拘役三个月，缓刑六个月，并处罚金1000元。

该案是我院按照高检院、省院开展“危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动”的安排和部署，启动专项监督工作以来，监督公安机关立案侦查的首个案件，体现了我院依法履行监督职能，通过多种途径发现危害食品安全犯罪的立案监督线索，杜绝以罚代刑，坚决打击危害食品安全犯罪的决心，着力保障全区人民舌尖上的安全。

二、主要做法

1、高度重视，落实分工。两个专项立案监督活动由院党组统一组织领导，成立了以笔者为组长，检委会专职委员为副组长，各主要业务部门为成员的的两个专项监督活动领导小组，由侦查监督部、民事行政检察部具体负责实施，并将任务层层分解，落实到具体部门和个人，确保工作取得实效。

2、加强联络，配合到位。一是邀请区十余家行政执法单位参加全省检察机关深入推进两个专项立案监督活动电视电话会议，对前期工作开展情况进行小结，梳理问题，制定对策。二是与行政执法机关、公安机关召开研讨会、联席会通报两个专项监督工作情况，着力解决案件移送、证据收集、检验鉴定、涉案物品处置等工作中存在的问题，逐步使专项监督工作开展常态化、执法办案规范化。三是组织召开了工作推进会，总结和分析近年来开展工作取得的成绩和存在的问题，并就进一步完善机制制度、加强联络沟通等问题达成一致意见，全力确保专项立案监督工作落实到位。

3、多措并举，全面实施。一是充分发挥“两法衔接”工作机制的作用，积极走访环保局、市场监督管理局、卫生监督所等行政执法部门，通过查阅执法办案台账及卷宗，摸排有案不移、有案不立、以罚代刑线索，及时监督移送案件线索和立案侦查，同时对摸排出的失职渎职、贪污受贿、充当“保护伞”线索，及时移送自侦部门查处，并对查处情况跟踪监督。二是与行政机关多次开展联合执法专项行动，对辖区内佳慧超市、白鹤米粉厂生产车间进行实地检查，要求企业整改不规范的情形，并突击查处了东风西路一非法生产销售猪头肉窝点和一非法生产销售牛油窝点，当场查封两个非法窝点生产的5吨猪头肉和2吨牛油。三是注重宣传，通过举行“检察开放日”活动，邀请人大代表、政协委员和行政执法单位代表参观、座谈，汇报工作开展情况，共同探讨、协商、解决开展工作所面临的问题，并对下一步加强联络沟通、信息共享，形成工作合力达成共识。四是及时报送两个专项立案监督活动数据、典型案件和规范性文件制定情况，积极上报工作小结，总结经验做法，对工作中存在的问题进行梳理并制定对策。

四、开展过程中面临的问题

一是“两法衔接”信息共享平台本身不够完善，查询行政处罚案件、移送涉嫌犯罪案件、信息共享等功能未能充分运用起来。

二是鉴定困难，严重影响案件移送和定罪量刑，现有司法解释未明确涉案食品的鉴定机构及鉴定标准，导致很多查处的案件不能定案。

三是取证困难，行政处罚与刑事处罚的证据标准存在差异，刑事处罚证据标准往往高于行政处罚，致使行政执法机关在收集证据时可能导致证据收集不完善或证据流失，可能已涉嫌刑事犯罪的案件因证据不足未能追究刑事责任。

四是由于整合与变化，行政部门的职权责任划分不明确，权利与责任存在交叉或划分不清，导致不能有序的进行执法。

五是创新工作方法、拓展工作思路的举措不多，对行政机关的法律监督多停留在走访、调阅执法卷宗上，立案监督线索来源渠道有待拓宽。

五、对策和建议

一是不断健全和完善制度。积极会同政府法制部门、执法机关，建立健全联席会议、信息共享、案情通报、案件移送、案件咨询、备案审查、监督考核等制度，逐步形成案件移送、受理、立案、监督等环节程序化、制度化。同时将在工作中发现的罪名适用、涉案鉴定、刑事附带民事诉讼等问题汇总后向上级部门报告寻求解决办法。

二是将“两法衔接”信息共享平台作为日常办案系统，提高利用率，利用现代信息技术简化移送、受理、立案、监督等办案流程，以缓解人少事多的状况，同时在使用平台时多咨询多沟通，积极寻求上级解决平台运用的技术问题。

三是相互交流，开展双向咨询。就案件追诉标准、证据固定和保全、检验鉴定、移送程序、信息录入和平台应用等问题与行政执法机关经常开展双向咨询，并在有条件的情况下，派员到“对方”部门相互学习，提升行政执法人员依法行政、依法移送的意识和收集证据的能力，同时避免司法人员“坐堂办案”的局限性。

四是针对近年来群众关心的环境污染问题与食品、药品安全问题，继续开展联合执法专项活动，采取有力措施坚决查处和打击一批破坏生态环境资源和危害食品药品安全违法犯罪。