公益诉讼与人民检察
钟山区人民检察院党组成员、纪检组长 李鸣
公益诉讼应有广义和狭义之分。广义的公益诉讼泛指一切为维护公共利益而提起的诉讼，它既包括国家机关代表国家以自己的名义提起的为维护公共利益的诉讼:也包括公民、法人和一切非法人组织以自己的名义提起的为维护公共利益的诉讼。而狭义的公益诉讼则仅指国家机关代表国家以国家名义提起的为维护公共利益的诉讼。就目前中国的司法实践来看，仅存在一定程度上的狭义公益诉讼，即:检察机关代表国家对犯罪嫌疑人提起的公诉。
一、必要性分析
检察机关提起公益诉讼在我国目前之所以成为重要的实践问题，是基于这样几个社会发展中的问题背景：
1、国有资产大量流失。在发展社会主义市场经济的过程中，由于新旧经济体制转轨的需要，大量国有资产流失，令国人堪忧。例如，河南省三门峡日报社在1997年9月、1998年6月，分两次以110万元的价格，将其下属的豫西印刷厂卖给了北京北斗星广告艺术中心，而这个厂和这个中心的法定代表人都是同一个人。随后，该中心就将原属于该厂的土地全部变卖出去，一下子获利五百多万元。这是国有资产流失的典型模式，这种模式可以说大行其道，导致每年流失国有资产至少1000亿元，日均流失3亿元。
2、环境公害案件不断增多。例如，2000年1月，在湖南省彬州市发生了一起严重的砷中毒事件，225个村民受此影响，严重中毒。后来发现，导致中毒的原因在于村民居住村庄附近有一家砷制品公司，该公司违规排放污水废渣，当地环保部门也检测不力，长期以往，导致惨剧发生。据调研，环境污染的纠纷量呈逐年增多的态势。
3、垄断和不正当竞争行为日益增多。在经济转轨的过程中，大量的垄断和不正当竞争行为暴露出来，既有行政性垄断，也有竞争性垄断，垄断行为和不正当竞争行为的出现和存在，严重影响了正常的经济秩序，扰乱了国家的宏观调控政策，同时也严重地损害了广大消费者的合法权益。
4、消费者权益严重受损事件不断发生。这主要表现为经营者采用欺诈等手段，生产销售伪劣产品，坑蒙消费者，轻者导致消费者的经济损失，重者导致消费者的身体健康损害。
5、歧视行为不断产生。歧视行为是一种违反宪法、侵害人格的侵权行为，这类行为目前也屡有发生，如性别歧视、地域歧视、身份歧视等等。例如，2003年11月，安徽省芜湖市考生张某以芜湖市人事局招录公务员时，歧视乙肝病毒携带者为由，向芜湖市人民法院提起诉讼。
二、工作方式
从现在检察机关已开展的民事公益诉讼活动的司法实践来看，主要有以下几种方式：
1、提起民事诉讼的方式
提起民事诉讼的方式又可分为两种，一是检察机关作为原告，债务人或导致国有资产流失的合同双方当事人为被告。比如某地一救灾仓库因制度不健全、管理不善、法定代表人更换频繁等因素，导致大量国有资产流失。该地检察机关就以该救灾仓库和侵犯该仓库国有资产的侵权人为共同被告向该地人民法院提起民事诉讼，有效地追回了流失的国有资产。二是检察机关和遭受侵权的单位、组织或个人为共同原告，以对方当事人为被告。比如对于国有资产流失的案件，检察机关与国有资产流失单位为共同原告，对方当事人为被告；对于环境污染的案件，检察机关与受到环境污染的单位和个人为共同原告，对方当事人为被告；对于社会保险基金流失的案件，检察机关与基金流失单位为共同原告，对方当事人为被告等等。比如某煤气公司下属的设备厂在与某个体业主合作项目中，因自有资金不足，使合同显失公平，导致国有资产大量流失。该地检察机关就与该煤气公司为共同原告，以该个体业主为被告向人民法院提起诉讼。在当前检察机关开展的公益诉讼案件中，大多是侵害国家利益，国有资产流失的案件。对于此类案件，有下列情形之一的，可提起诉讼：(1)资产流失单位怠于行使债权；(2)无主体主张债权；(3)债权债务关系明确，无对等给付债务的案件。对于这些情形，检察机关可以采取提起民事诉讼方式向法院起诉。
2、支持民事诉讼方式
检察机关作为参与或支持的起诉机关支持受损害单位向人民法院起诉。这里面又分两种情况：一是对于主体法律地位较弱或是受到环境污染的案件中，检察机关作为支持起诉的机关，由与案件有直接利害关系的受损害单位或个人提起诉讼；二是在国有资产流失案件中，国有资产流失单位出于本部门利益的考虑，以牺牲国有资产为代价，低价出售国有资产不愿提起诉讼，或当事人双方恶意串通，以合法形式掩盖非法目的，国有资产占有单位不起诉，在这种情形下，由国有资产管理部门为原告，检察机关作为支持起诉机关，以造成国有资产流失的责任人和受益人为共同被告，向人民法院提起诉讼。
3、检察机关作为法律监督机关的地位，采用检察建议或调解等非诉讼方式
这种方式在案情清晰、双方当事人配合，权利义务关系明确的情况下，通过非诉方式成果好、见效快，采用检察建议或调解等方式，可极大节约司法成本，提高诉讼效率。比如某市建筑公司因无力及时偿还该市砖瓦厂500万元货款，该市砖瓦厂遂将该建筑公司3000平方米的仓库占去，后经该市检察院委托会计师事务所评估，并经国有资产局立项确认，该被占地属国有资产，价值1000万元。该市检察院找到双方当事人，向其说明该买卖合同无效理由，促使该砖瓦厂同意返还多占国有资产，然后该检察院分别向房地产管理局、双方当事人的主管部门发出检察建议，除阐明原协议无效外，建议房地产管理局吊销有关产权证明。
上述三种方式各有特点。第一种方式中，检察机关作为原告提起诉讼，可以较快地进入诉讼程序，且国外有现成的体例可参照，但采用此种方法可能会受到“检察机关不是与案件有直接利害关系的当事人，或者说主体不适格”的责难。采用检察机关与遭受侵权的单位、组织或个人为共同原告的办法，可以避免检察机关单独作为原告，若被告提出反诉，检察机关无法承担反诉引起的民事义务，而检察机关和国有资产流失单位作为共同原告，就可由国有资产流失单位作为实体原告来承担相关的权利和义务。第二种方式主要是针对有些案件（比如国有资产流失的案件）由其行政主管部门（国有资产管理局）来起诉，而由检察机关支持起诉。这种办法的主要意义在于，检察机关支持民事公益诉讼案件可以依法定手段收集证据，而其它行政主管部门、组织和个人不具有这一法定职权。但该种方法似乎也存在着“国有资产管理部门是行政机关，与对方当事人不是平等的法律关系”的责难等问题。第三种方式是一种成果好、见效快的方法，但对于重大、疑难的案件就不太能适用，因而应用范围有限。
对于检察机关而言，在探索民事公益诉讼的有效方式的过程中要与受诉法院进行良好的沟通，其原因在于：1.人民法院依法审理民事案件，遵循“不告不理”的原则，法院不依职权主动去发现和保护类似侵犯国家利益和集体利益的案件。在公益诉讼中一定要有一个对侵犯国家利益和集体利益的发现者和维护者的代表，这是由检察机关来承担的。2.目前法律对公益诉讼缺乏具体规定，而检察机关又是在不断探索中前进的，所以检、法两家就公益诉讼的协调，可以提高诉讼效率，切实有效地保护国家社会利益和弱势群体。3.检、法两家就公益诉讼形成的执法环境优化机制，是由于法律对提起公益诉讼缺少具体的规定，因此这种优化机制重点是检察机关要在提起民事诉讼时在诉讼的程序、方式上与受诉法院进行沟通。
三、由检察机关提起公益诉讼的优势
需要指出的是，公益诉讼并非只有检察院才有权提起，除检察院外，任何公民、社会公益性组织以及行政机构等等，都有权依法提起公益诉讼。但检察院提起民事公益诉讼是最为重要的，因为它具有以下优势：
1、检察机关提起公益诉讼具有宪法上的最高依据。宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。任何主体对于公益的损害，都是违法行为的表现；对此违法行为，检察机关拥有监督权，提起诉讼即为该监督权的行使形式之一。这在理论上被解说为一般监督权，以与作为特别监督权的诉讼监督权相区别。
2、检察机关提起公益诉讼，享有证据调查权。其他主体在提起公益诉讼的问题上，通常会遇到调查事实的取证难的问题。但这一点对于检察机关来说并非障碍。因为检察机关对于违法情节是否存在，享有为宪法所保障的证据调查权。因为倘若无此职权，则其法律监督职能便无法实现。在此意义上说，检察机关提起民事公益诉讼，更容易克服诉讼中的技术性障碍，更容易获得胜诉的结果，从而更有利于社会公益的司法保护。
3、检察机关提起民事公益诉讼，通常不会滋生其他主体提起公益诉讼时可能会产生的问题。比如，在公益诉讼上，由于其本质特征的缘故，其诉讼主体资格较为宽松。这有利于公益诉讼的开展，但同时也容易滋生滥用公益诉权的问题。滥用公益诉权势必走向该制度的初衷之反面。检察机关作为公益诉讼的发动者，乃是以宪法所赋予的法律监督权为出发点的，监督法律的遵守与实施是其惟一的追求，此外别无任何私人的独立利益存在于其中，因此也不存在滥用公益诉权的任何动因。此外，检察机关提起民事公益诉讼，也无需考虑诉讼激励机制的问题。
4、检察机关拥有诉讼主体地位上的特殊身份。在诉讼过程中，由于检察机关是国家的法律监督机关，它在诉讼中，不可能是简单的原告身份，同时它还具有法律监督者的特殊身份。这两种身份的竞合，特别适合公益诉讼的领域。一方面，双方当事人地位的平衡关系更容易确保，另一方面，在公益诉讼中，也需要司法机关发挥积极的能动作用。法院审判需要发挥能动性，同时检察院的监督也内在地含有能动因素，共同的诉讼目标和司法使命将检、法两种能动性高度融合在一起了，由此也更加直观地呈现出我国二元司法机制的特征。
5、检察机关提起民事公益诉讼，也有助于公共政策的有效生成。公益诉讼不同于私益诉讼的一个很重要的方面，就是通过公益诉讼，能够形成适应于将来社会发展的公共政策，同时也有利于对现行的实定法进行修改完善，从而促进法制的进步。因为与仅仅关注实体权利的救济的私益诉讼不同，公益诉讼的主要功能在于为将来立法。检察机关提起公益诉讼，有助于更加直接地、更加明确地彰显此一功能，由此突出诉讼中的重点内容和主要目标。同时，由于检察机关具有专业知识方面的优势，并且与行使审判权的人民法院同属于法律共同体，拥有共同的政策理解力和法律把握力，因而更加容易在公共政策方面达成高度一致的共识，而不致使公益诉讼陷入私益纷争的纠缠之中。
囿于法律的原则性规定，我国的公益诉讼制度还没有真正地建立起来，但是，这并不妨碍检察办理公共利益保护的案件。通过这些案件的办理，已经逐步形成了一套不同于传统诉讼的"准公益诉讼"模式。
